“Políticas Públicas” são formas de se estudar e compreender alguns tipos de processos governamentais. Estes processos governamentais são sequências de atividades que objetivam causar algum impacto na realidade social, política ou econômica. Essas atividades se modificam mutuamente, de forma sistêmica, e o impacto pode ser material ou nos valores da sociedade, por exemplo. Geralmente a formulação de políticas públicas acontece no ambiente do governo e do Estado.

São exemplos de políticas públicas:

• Diminuir a criminalidade dentro de um bairro;

• Construir um parque ecológico;

• Manter o nível do emprego na indústria automobilística;

• Contratar médicos para um programa de saúde;

• Criar um programa de saúde;

• Programa de conscientização sobre a dengue.

Há três conceitos centrais:

1. Policy: o conteúdo da política, seus problemas técnicos e documentos;

2. Polity: instituições que influenciam a política;

3. Politics: são os processos políticos da política pública, os conflitos e consensos.

No primeiro momento, parece que tudo no setor público é política pública, mas não é bem assim. Inclusive  políticos, técnicos, “consultores” e até mesmo acadêmicos freqüentemente utilizam o termo de maneira errônea, pois é comum vermos editais para concursos públicos de “analistas de políticas públicas” ou “gestores de políticas públicas” que não possuem absolutamente nada de política pública tanto na descrição do cargo quanto no edital. Poucos cargos cujo nome refere-se às políticas públicas são efetivamente ligados à área, como por exemplo o Especialista de Políticas Públicas e Gestão Governamental (MPOG, realizado pela ESAF) e os cargos equivalentes nos estados de SP e MG. Nas prefeituras, em especial, a bagunça é geral.

 

Explicação política

Imagine que você mora com sua família, uma família constituída pelo esposa, esposo, e três filhos (dois adolescentes e um bebê). Hoje é sábado e estamos no final da tarde. Por algum motivo os pais estão cansados e não querem cozinhar, isso é um problema, chamado de ”estado de coisas” em políticas públicas. Você tem a ideia de neste sábado jantar fora (restaurante) com sua grande família. Quais seriam os passos para executar a sua ideia, ou seja, comer em um restaurante com sua família neste sábado a noite?

Ir jantar fora com sua família é uma ideia, um projeto, tal como criar mais vagas nas escolas pode ser uma ideia do governo da sua cidade, ou mesmo criar mais empregos.

Neste texto os conceitos de políticas públicas serão explicados através da aplicação deles ao seu projeto de jantar fora com sua família, como se fosse um projeto de governo.

Policy network

É a rede de atores ligados às políticas públicas. No caso do exemplo, a esposa, o esposo, a meninada e a vó, que ficará com o bebê a noite, fazem parte de uma rede informal de pessoas (e instituições) que influenciam o projeto de jantar fora. No caso do governo, fazem parte dessa policy network outros partidos políticos, o Congresso, alguns funcionários públicos, eventualmente algum banco que poderá financiar a ação, enfim, todos que de certo modo influenciam e formulam a política pública.

Agenda governamental

Em primeiro lugar você precisará verificar com a esposa/esposo/pai/mãe se há outro compromisso na agenda, se precisará ir no aniversário de algum parente chato ou receber algum parente. Jantar fora no sábado em uma família grande pode ser impossível, pois cada um poderá ter uma prioridade diferente.

É como a agenda governamental, não é porque o governante ou a população quer que necessariamente o projeto irá entrar na agenda do governo. Primeiro trata-se de um problema ou “estado de coisas” (os pais estão cansados), depois esse “estado de coisas” vira uma ideia boa que entra para a agenda governamental (ideia de ir jantar fora). Só depois de tudo isso, dependendo dos grupos de pressão e casualidades é que a “boa ideia” poderá entrar na agenda de decisão, que é quanto efetivamente o governo decidirá se irá fazer alguma coisa em relação ao problema, ou não fará nada.

 

Teoria dos Fluxos Múltiplos

Existem três dinâmicas no ambiente das políticas públicas. A dinâmica dos problemas, a da política e a da política pública. Quando essas três dinâmicas se encontram há o surgimento de uma “policy window” (janela política), que permite à política pública “pular” direto para a agenda de decisão.

É o caso de um grande deslizamento de terra que coloca moradores em risco de morte. Como a mídia da atenção para um problema com grande relevância além das soluções serem conhecidas (contratar empresas e colocar equipes de defesa civil em prontidão) não há tempo para muitas discussões.

Imagine que a família tivesse decidido jantar em casa mesmo, para economizar, mas ao iniciar o jantar descobrem que o fogão da família está quebrado… Neste caso a dinâmica da política (vontade de todos jantarem fora) e a dinâmica da política pública (possibilidade de comer fora) se juntaram à dinâmica do problema (impossibilidade de cozinhar em casa). Deste modo, é impossível não jantar fora, de modo que o problema “pule” para a agenda de decisão. É muito problema junto, não tem como segurar uma decisão efetiva!

Arena política

É o tipo de conflito que pode existir. No caso e jantar fora, a maioria dos membros da família sai ganhando, então o conflito é baixo, mas pode existir conflito quando se trata de arenas redistributivas ou estruturadoras. Quando todos os grupos e atores saem ganhando com aquela política pública, ela gera baixo conflito. Quando um grupo ganha e outro perde ela gera alto nível de conflito.

Issues

Um ponto importante na política pública é chamado de “issues”, que significa “questão” ou “ponto controverso”. Qual o principal issue no projeto de ir jantar fora? ONDE, em qual restaurante, jantar!

Policy coalition

Imagine que  a esposa queira ir na pizzaria e o esposo queira ir ao lanche da esquina, mas os dois adolescentes juntaram-se para defender a ideia de jantar no shopping. Neste issue, os dois adolescentes montaram uma policy coalition, uma coalizão política para defender a ida ao shopping.

No governo a policy coalition pode nascer nos pontos importantes onde há divergências sobre os caminhos a seguir. Por exemplo: no programa Minha Casa Minha Vida, do governo federal do PT, existiram discussões e defesas sobre quais faixas de renda da população poderiam ser atendidas, já que para cada recorte de renda regiões inteiras do país poderiam ficar de fora, de modo que desatendesse aos interesses hora do governo, hora da base do governo no Congresso.

Garbage can

No entanto, é fim de mês e a grana está curta. Mas os adolescentes estão irredutíveis quanto a ir ao shopping e sugerem que pagarão seus lanches, caso possam jantar no shopping, com suas mesadas. Aí ficou fácil, porque no shopping tem tudo! Lanche, pizza, etc.

A teoria da lata de lixo (garbage can) diz que as soluções e problemas existem separadamente, possuem fluxos diferentes, mas em determinado momento se encontram. É o caso da solução “mesadas guardadas na gaveta” versus o problema “dinheiro curto dos pais”.

Isso acontece muito no âmbito dos governos, já que os problemas são muito complexos e as soluções também. Pode ser que o lá em Pernambuco tenha um problema em relação à fiscalização de pescadores no mar, mas lá no Rio Grande do Sul este problema foi resolvido através de uma tecnologia desenvolvida há 30 anos na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Perceba que a solução e o problema existem de forma separada, mas um belo dia alguém acha um artigo sobre esta tecnologia na internet e EUREKA! Junta o problema e a solução e resolve lá em Pernambuco! Isso é a Garbage can, o gestor procura soluções fuçando em várias direções e sentidos, exercendo uma função de pesquisador.

Teorias explicativas

Em governo nem sempre existem soluções para resolver problemas existentes. As vezes por falta de tecnologia, as vezes por falta de estudos das universidades sobre os problemas.

Quando se trata com grandes problemas nacionais, que envolvem muitas pessoas e muitos recursos, não se pode decidir com base na opinião dos políticos ou dos técnicos. É preciso ter teorias muito bem fundamentadas sobre a solução daquela problema, para depois iniciar os procedimentos da política pública. Por tanto, uma boa política pública tem uma boa teoria que a fundamenta.

 Street level

Pois bem, foram ao shopping mas a pizza da esposa veio gelada. É culpa do formulador, de quem pensou o projeto de ir jantar fora? Não necessariamente. Esse é o “nível da rua”, quem efetivamente executa a política pública, o projeto. Neste caso foi a pizzaria do shopping que errou, mas isso impacta em todo o projeto.

É a mesma coisa que o prefeito contratar médicos para um posto de saúde novo, mas os médicos não atenderem corretamente, isso impacta negativamente na política pública. Então quem está no nível da rua, que trabalhará para por em prática o projeto é extremamente importante e não pode ser esquecido!

 Policy cicle

Se a pizza esta gelada, o que deve ser feito? Reclamar e exigir outra! Isso é acompanhamento (controle) do projeto, onde verifica-se os resultados à luz dos objetivos pretendidos. O objetivo da esposa era comer uma pizza quentinha (objetivo), mas estava gelada (resultado)!

 A política pública passa por 5 fases:

1. Formação da agenda governamental: quando são levantadas as ideias e eventualmente uma “sobe” para a agenda decisão do governo (quando a família decidiu jantar fora);

2. Elaboração: quando as decisões são tomadas sobre o que fazer e como fazer sobre o problema (quando decidiram ir ao shopping).

3. Implementação: é a fase preliminar à execução. Onde muitas decisões mais táticas são tomadas, como por exemplo a roupa para ir ao shopping, se os jantares serão pagos em dinheiro, no débito ou no cartão, por exemplo.

4. Execução: onde se executa o que foi decidido. No caso do exemplo é ir ao shopping, pedir e encher a pança!

5. Acompanhamento: fase em que se verifica a adequação dos resultados aos objetivos esperados.

Você tinha a ideia de jantar fora. O governo também tem ideias, por exemplo construir postos de saúde, escolas, contratar funcionários, colocar mais viaturas da polícia na rua, etc. Cada projeto do governo passa por fases de decisão várias, que são influenciadas por diversos atores. Mas não necessariamente serão executadas simplesmente porque são boas ideias.

 Então política pública é essa sequência de ações/decisões/conflitos/debates que podem ou não transformar um problema do governo/Estado em ideias e soluções. É uma forma de visualizar e estudar os processos de governo e do Estado.

Explicação no sentido administrativo

Gestão de políticas públicas

Dentro do campo da administração, uma política pública é parecida com um projeto (bem parecida, mas não igual). Tem beneficiarios diretos, indiretos e objetivos definidos, tempo e recursos limitados. Passa pelas fases de inicio, planejamento, implementação, controle e encerramento, embora estas fases possuam nomes diferentes.

No entanto, a política pública é “menos fechadinha” que o projeto, pois em geral é mais complexa humanamente (tecnicamente não), menos previsível e documentada que um projeto. Essa diferença fundamental da gestão de política pública para a gestão de projetos faz com que os esforços do gestor e do cientista se concentre mais no que seriam as fases de inicio e planejamento da política pública. Vejamos um exemplo:

Suponhamos que a ideia seja aumentar o número de atendimentos pediátricos num determinado bairro via construção do Posto de Saúde das Criancinhas (sim, algum político vai querer copiar este nome) e subsequente contratação de médicos pediatras e enfermeiros. Normalmente, pela gestão de projetos teríamos o seguinte inicio:

Definição da Missão (O que fazer?);

1. Definiríamos o Gerente de Projeto (normalmente o secretário da saúde ou algum cargo de confiança do prefeito);

2. Estudos preliminares:  são realizadas avaliações mais qualitativas que quantitativas, justamente para estruturar a equipe de projeto. Se trata da construção de um posto de saúde, precisará de engenheiro e arquiteto, e na contratação dos médicos alguém do RH para passar as perspetivas de concurso público;

3. Definiríamos o escritório de projeto, que é a equipe de gestão;

4. Realização do anteprojeto: aprofundamento dos estudos preliminares;

5. Projeto executivo: documento escrito que descreve cada procedimento, ação e atividade necessários para atingir o objetivo.

Acontece que dentro do Estado e do governo a definição do ponto 1 (definição do gerente) já é uma briga. Então as pessoas envolvidas precisam olhar de forma mais compreensiva todo o processo de construção do objetivo.

Em política pública veríamos o inicio processo de construção Posto de Saúde das Criancinhas em fase muito anterior que a gestão de projetos. Seria mais ou menos assim:

 

1. Formação da agenda governamental: a falta de pediatras naquele bairro é chamado de “estado de coisas”. Quando essa situação é incorporada ao discurso de alguma autoridade (promessa do prefeito) ou acontece um evento-foco (atenção da mídia à uma criança doente sem atendimento, por exemplo) esse “estado de coisas” será elevado à problema público e estará, então, na agenda governamental. Significa que o governo (o prefeito, os secretários, os funcionários públicos, etc) irão discutir o problema, mas não necessariamente tentarão resolver este problema;

2. Caso algum grupo consiga fazer pressão sobre o governo, aí sim entrará na chamada agenda de decisão, na qual efetivamente o governo decidirá fazer algo para resolver o problema. Esse grupo de pressão pode ser a comunidade, a associação de bairro, alguns vereadores ou a própria secretaria de saúde;

3. No entanto, trata-se de resolver o problema a partir da ótica do governo. Não necessariamente construir o posto de saúde, mas poderá ser uma realocação geral de pediatras na cidade, melhoria do transporte públicos naquele bairro com destino à centros de saúde maiores ou mesmo apenas trabalhar na comunicação com a comunidade para minimizar o impacto político.

É uma intervenção para criar um produto ou serviço como a construção de uma escola ou criação de uma lei (objetivo definido), que possui atores que influenciam a criação e execução como políticos, técnicos, partidos políticos, cientistas (stakeholders), tempo e recursos relativamente limitados.

Embora a “política pública” possa ser comparada com um “projeto”, a “gestão de políticas públicas” é mais parecida com as fases de inicio e planejamento do projeto, embora atualmente as fases de execução e controle ganhem importância acadêmica e prática.